包容是终身学习与可持续城市发展的基本原则
——第四届国际学习型城市大会成果《麦德林宣言》解读
朱 敏
原文刊于：《终身教育研究》2019年第6期：3-9页。
摘要：《麦德林宣言》是联合国教科文组织于2019年10月1—3日在哥伦比亚麦德林市举办的第四届国际学习型城市大会的主要成果。宣言提出了一个重要的判断：包容是终身学习与可持续城市发展的基本原则；其核心概念“包容性教育”致力于教育系统与体制的整体式转换，包容作为终身学习的本质特征，尤其体现了学习的全民性与对个体受教育权的尊重与维护，特别保障弱势群体的终身学习机会参与。将包容作为终身学习和城市可持续发展的原则，其直接的现实背景是回应全球城市化挑战与机遇，助力《可持续发展2030议程》的目标达成，内在机理则是将终身学习作为促进城市发展的整体性方案。所提出的七点建议构成了未来学习型城市促进包容的行动要点。
关键词：《麦德林宣言》；学习型城市；终身学习；包容性教育；可持续发展
作者简介：朱敏，教育学博士，华东师范大学教育学部职业教育与成人教育研究所，教育专业硕士导师，上海终身教育研究院兼职研究员，江苏开放大学教科院兼职研究员，主要从事终身教育、终身学习和学习型社会的理论与政策、成人教育基本原理等方向的研究。
基金项目：上海市人民政府决策咨询研究教育政策专项课题“上海发展社区教育推进基层社会治理研究”（2019-Z-R11）
2019年10月1—3日，由联合国教科文组织终身学习研究所和哥伦比亚麦德林市联合举办的第四届国际学习型城市大会（the fourth International Conference on Learning Cities，ICLC）在麦德林市举行。来自全球60个国家和100个城市的各方代表约650人参加了会议。会议主题为“包容——终身学习和可持续城市的原则”，聚焦经过共同确认的四类主要社会弱势群体，研究他们所面临的迄今还不甚明确的各种挑战，以协调全球力量共同解决，更好地实现联合国教科文组织2015年在《变革我们的世界：可持续发展2030议程》（Transforming Our World: the 2030 Agenda for Sustainable Development,以下简称为《2030议程》）中所提出的全球教育发展目标。
以教育促进社会包容既是教育基本理论研究要回答的重大问题，也是现代化背景下教育实践改革与发展的难题。作为推动全球教育发展的重要国际机构之一，联合国教科文组织在其历年重要政策中都曾予以反复倡议与确认。例如，1960年的《反对教育歧视公约》(Convention against Discrimination in Education)将“被排斥”视为教育歧视的表现之一。1976年的《关于发展成人教育的建议》(Recommendation on the Development of Adult Education)专门在第13条阐明，参与成人教育行动不能因为个体在性别、种族、计划、文化、年龄、社会地位、观点、信仰、学历等方面有差异而受到限制。2009年的《贝伦行动框架》（The Belem Framework For Action）将包容与参与、平等并列，明确提出包容性教育是人类、社会和经济发展的基础。2015年的《教育2030》(Education 2030)更是基于教育发展的人文主义思想，在主题上明确提出要使全民获得包容、平等的高质量教育，增加全民的终身学习机会。由此可见，在联合国教科文组织看来，包容是现代与未来教育和社会发展的关键特征。
《麦德林宣言》（Medellín Manifesto）是此次大会的主要成果之一，凝练了联合国教科文组织在终身学习与可持续城市推进工作领域的最新认识。本文在学习研究宣言原文及相关背景报告的基础上，聚焦包容的会议主题，依照“如何理解包容——为什么需要包容——如何实现包容”的逻辑思路予以解读，旨在明确未来全球学习型城市建设的内涵与路径要点，为当下我国学习型城市的新一轮建设提供国际参照。
一、《麦德林宣言》实现了对包容内涵的认识具体化与进一步拓展
包容并不是联合国教科文组织为此次大会专设的新名词。但的确是在这次大会上，联合国教科文组织将“包容”明确定位为终身学习与可持续城市发展的基本原则，并以此为焦点主题进行集中探讨与策略设计。基于这个历史背景，从纵向角度把握包容的内涵有助于发现本次大会对于包容阐释的新语境和新突破。
1.前三届国际学习型城市大会中包容的内涵框架
包容的概念在前三届国际学习型城市大会的相关成果中都有体现。考虑到术语表达及其使用情境，本文汇总历届大会所发布的主要成果文本，撷取其中的直接表述予以比较（见表1）。
2013年于我国北京市召开的首届国际学习型城市大会的重要成果之一《建设学习型城市北京宣言》(Beijing Declaration on Building Learning Cities)的副标题“全民终身学习：促进城市的包容、繁荣与可持续发展”与序言第九条均以“包容”作为核心词之一，第四条承诺则明确提出了“包容性学习”。对此我们可以从两方面来理解：一是社会层面的包容，认为社会包容是与经济增长、公共安全、环境保护等并列的公共议题，在指标上采用了“社会流动性”进行表征，意指城市能在多大程度上为社会弱势群体提供向上流动的机会与空间。二是提出了教育系统中学习的包容性，包括儿童早期看护与教育、基础教育、高等教育、成人教育、职业教育与培训在内的各级各类教育不仅要提供学习机会，而且终身学习系统要有足够的灵活性以满足学习者的各种能力水平，同时为弱势群体接受教育提供支持。2015年的《可持续学习型城市墨西哥城声明》(Mexico City Statement on Sustainable Learning Cities)指出了包容的三个活动领域即社会、经济与政治，重点策略是保障全民尤其是弱势群体的参与，以及向全民提供维权所需的基本知识与技能。2017年的《学习型城市科克倡议》(Cork Call to Action for Learning Cities)在序言的第四条将包容和公平、平等（尤其指出性别平等与平权问题）、和平放置在一起，基本行动策略是消除各种形式的歧视和拓展面向全民的学习机会。
综上可以发现，联合国教科文组织所推动的学习型城市建设从一开始就纳入了“包容”的议题，且确立了以下基本定位与认识：第一，包容在城市发展中具有重要意义，是与经济、安全、环保、和平、教育并列的重要公共议题。第二，包容是一个多维度的社会问题域，在教育（学习）、社会、经济、政治等领域都会有包容的具体表现，如包容性经济增长。第三，包容意味着要确保所有人参与，并且和平等关系密切，尤其与性别平等、权利平等、弱势群体等有关。第四，重视教育系统中的“包容性学习”，增加学习机会、推动学习参与、提供基本知识与技能都是实现的基本途径。学习型城市作为联合国实现可持续发展目标的关键动力与支柱之一，其对“包容”的基本定位与认识与《2030议程》的愿景表述是一致的。
2.《麦德林宣言》对包容内涵的再阐释
在《麦德林宣言》的背景报告中，清晰地给出了联合国教科文组织在此次会议上所使用的概念框架。
（1）“教育中的包容与平等”（inclusion and equity in education）。“教育中的包容”有三点基本内涵：其一，教育包容是一个帮助克服障碍的过程，这些障碍限制了学习者的存在、参与和成就获得。其二，包容是终身学习的一个有机组成部分，体现了对个体受教育权的确认与保障，这一权利早在1948年的《世界人权宣言》（Universal Declaration of Human rights）中就已经确立。其三，教育中的包容关注如下具体问题，即学习如何与差异相处并从差异中学习；通过信息的收集、整理和评估，能够从多种来源资料中识别并排除障碍，以计划对政策与实践进行改善；将具体重点放在可能处于高危状态（边缘化、被排斥、低成就）的学习者群体上。“平等”即保证公平，使得所有学习者的需求都被视作同等重要。在终身学习背景下，教育系统和学习制度应该在入学途径、入学支持提供、相同学习成果的路径创设等方面都确保公平，且公平与平等制度应该反映所服务群体的背景特征。
（2）“社会包容和包容性教育”（social inclusion and inclusive education）。“社会包容”是一个过程，即努力保证人人都有平等的机会以使其潜能得到充分发展，努力形式包括政策、行动（如，提供获得公共服务的同等机会）、活动（如，使公民参与影响其自身生活的决策制定过程）等。在教育领域，社会包容的概念使用广泛，用来描述某一社会中个体因由某一种或多种特征（如性别、年龄、就业状况等）而遭遇到的不同形式的被剥夺情况。报告对“教育中的包容”和“包容性教育”作出区分，并提醒这非常重要，前者主要指已有教育能为更多的被排斥群体所接触和获得，而后者是指教育作为一项制度本身能够对被排斥群体有足够的回应性与调适度。“包容性教育”同样是终身学习的构成部分，它强调学习者及其家庭与所处社区的积极作用与参与的重要性，强调学校与社会的联结，认为家庭与社区不仅可以参与教育，而且能够有助于教育目标的达成，对弱势群体诸多问题的解决需要各方共同努力，因此，包容性教育体现了一种整体性的观点。
（3）三个概念之间的联系和区别。要理解麦德林会议所倡导的“包容”，至少要识别出三个基本概念——“教育中的包容”“社会包容”与“包容性教育”。关于它们的各自要点及其之间的联系，基本可以归纳如下：第一，这三个概念都是现代终身学习的有机组成部分和重要特征。第二，无论是“教育中的包容”还是“社会包容”，都被认为是一个过程；包容问题的产生来源多样，有必要能够意识到或者识别出包容的多个维度或者形式，使得对包容问题的理解更全面；同时，这也意味着达成包容的目标需要持续努力。第三，包容和平等密切相关，它侧重于基本人权保障视角，确保没有一个人掉队；平等侧重于社会公平，是包容目标实现之后的深化与夯实，即不仅每个人都要被纳入进来，而且要确保他们获得同等重视与尊重，并通过具体措施确保各群体获得平等的机会与结果，从而实现个体与社会的充分发展。包容问题之下的重点议题涉及差异、障碍以及社会高危群体等。第四，需要区分“教育中的包容”和“包容性教育”。前者在于重申和保证70多年前就已确立的个人普遍受教育权，即接受教育是基本人权的一个组成部分，必须得到充分保障；后者着重立足于教育体系或制度视角，倡导整体式变革，显然充分吸收了教育与生活相互联系以及现代教育治理所强调的民主、协商、参与、问题导向的基本思想。
3.《麦德林宣言》对包容内涵理解的继承与突破
如前所述，包容并不是此次会议的新立名词。麦德林会议对包容内涵的再阐释与具体化既承继了前三届国际学习型城市大会中有关包容的基本定位与认识——如包容对于学习型城市发展的重要意义、包容问题的多维度、包容与公平平等的密切关系、保障教育中的包容等等；同时，又显著地在以下方面予以了充实与拓展。第一，对包容的定位有了更高的认识。将包容视作终身学习与学习型城市的有机组成部分与基本原则，使得包容的潜在价值得到彰显和提升。第二，对包容的内涵进行了深化与拓展。对“教育中的包容”“社会包容”“包容性教育”三个概念的澄清不仅丰富了包容的内涵，也意味着对包容问题的广泛性与复杂性有了更全面的认识，同时提醒达成包容的目标需要社会多方的持续努力。第三，对包容问题及其行动解决策略有了清晰的规划。例如，要学会在差异中学习，在多来源的信息中识别达成包容的种种障碍，重点关注经过共同确认的四类主要的社会高危群体，提供多形式的支持手段，等等。第四，对“包容性教育”的观念进行了强化与阐释。认为“包容性教育”致力的是教育系统与体制的整体式转换，不仅要在正规学校教育背景中推动教育的包容（即“教育中的包容”），而且要在公民学习、工作场所等非正规甚至非正式学习环境中推动包容性的发展，并指出学习者及其家庭与所在社区在其中具有积极作用，因此要加强对弱势群体的赋权与增能。
二、包容对于全球学习型城市建设的现实意义
学习型城市是一个内涵丰富的概念，2013年《学习型城市的关键特征》（Key Features of Learning Cities）所提出的指标体系框架（3个一级指标、12个二级指标、42个三级指标）就是明证。那么在如此众多的特征指标当中，包容的独特价值与意义何在？深入分析这一问题有助于我们理解麦德林会议聚焦包容主题的背后构思。以《麦德林宣言》原文与背景报告为分析基础，我们发现其中缘由主要与两大现实背景直接相关。
1.回应全球城市化发展带来的挑战与机遇
联合国经济和社会事务部发布的《2018年版世界城镇化展望》（World Urbanization Prospects : the 2018 Revision ）报告显示，目前全球有55%的人（42亿）居住在城市，2050年这一比例将增长到68%。城市规模的扩大与城市化速度的加快，意味着城市需要在惠及民生的诸多领域有更好的基础设施来支撑，以回应城市居民日益多元与更高层次的各类需求。但是很多城市并没有做好充分准备，反而因为快速城市化出现了严峻的生态或社会问题。有研究提到，我国当前城市化显现出快速、大规模、能源消耗大的特点，从而引发城市水资源短缺、水污染、城市热岛效应等问题。另外，城市人口增加与流动频繁也使得基层社会治理成为急需。在非洲，城市化发展进入加速期，2016年城市化率已达41%，预计到2050年将升至56%，而非洲多数城市的产业发展水平与结构欠佳，社会治理体系建设与治理能力薄弱，应对自然气候变化的能力也不足，城市可持续发展能力十分有限。但是在挑战之外，城市容量的扩展与日常交际的便利也为之带来了新的人力资本与物质资源。例如，有经济学家眼光独特地认为，城市人口的高度密集可以提高人际接近性的价值，城市比农村有更高的生产率，甚至可以给贫困人口提供更多的选择机会。正如《麦德林宣言》所认识到的，“城市可以产生新思想、创新性实践、学习举措与技术，并调动资源与创新意识，找到应对新兴挑战的本土解决方案。”
面对城市化发展的双刃剑，《麦德林宣言》提出“可持续发展处于挑战与机遇的中心”。为此必须遵照人本的方式，实施民主公民权（democratic citizenship）的原则，赋权个体与社区，促进城市在各领域的正向发展。而这些都必须以全民终身学习为基本前提，因此必须采用以包容为基本原则的发展方式，实施参与式的跨部门治理机制。背景报告也一致地体现了这种逻辑思路（见图1）。
2.助力联合国可持续发展目标的顺利达成
《麦德林宣言》直接言明，此次会议的目标是达成《2030议程》17项可持续发展目标。因为前期评估已经提示目前达成情况堪忧，以至于《麦德林宣言》直言不讳“世界在2030年实现全球教育目标方面偏离了轨道”。例如，《全球教育监测报告2017—2018》(Global Education Monitoring Report2017/18)显示，在撒哈拉以南的地区，41%的小学生没有完成学业，其中87%的人甚至连阅读的最低要求都没有达到；早期教育方面，全球79%的国家都未能实现学前教育的义务化；高中教育的普及情况也很不平衡，最差的为2%，好的则能达到95%以上；许多国家在承诺的包容性教育和国际理解教育方面进展缓慢；1/5的国家不能保证半数小学充分的饮水安全，1/6的小学教师没有经过培训就进入教学工作；高等教育中来自富裕家庭的学生成功率更高，等等。2016年的《成人学习和教育全球报告》（Global Report of Adult Learning and Education）提到，目标4中的成人读写能力目标远未达成，2000年时识字率低于95%的73个国家当中，到2015年实现预定目标的只有17个，且没有一个国家在这方面实现承诺过的性别平等。
为应对这个现实难题，《麦德林宣言》提出必须唤醒已经发布的各类相关承诺，尤其是前三届国际学习型城市大会的交流成果。比如，强调《学习型城市的关键特征》(Key Features of Learning Cities)的规范与指导作用及指标关联性，重申《学习型城市与可持续发展目标：行动指南》(Learning Cities and the SDGs: A Guide to Action)的重要性。同时提出，必须借助联合国教科文组织2015年以来所实施的相关政策、行动、平台所产生的新动能，持续强化学习型城市的发展，并确保所有人都能获得终身学习机会参与这一先决条件的实现。
如上所述，无论是回应城市化发展的挑战与机遇，还是助力可持续发展目标达成，确保一个都不能掉队的全面终身学习都是关键前提。这种思路体现了联合国教科文组织深切的人文关怀以及对个体主动精神与自我能力的持续赞赏。正如其在《学会生存》(Learning to Be)中所提出的“人已经成为他自己命运的潜在主人”，而要使这种潜能变成现实，就需要“消除那些使人遭受暴力与暴政之害的情况”，其中就包括社会排斥。事实上，通过对联合国教科文组织相关文本与行动的交叉分析可以发现，可持续发展、包容、学习型城市、终身学习这些主题在其工作框架中都是相互联系，有一定逻辑关系的：可持续发展是总体目标，包容是发展的目标和原则之一，学习型城市则是可持续发展的重要推力，面向全民的终身学习则是实现城市发展的综合应对方式。联合国教科文组织认定终身学习不仅是一个时间维度的概念，本质上更是学习与生活的整合。因此，以包容为核心和基本原则的终身学习和学习型城市具有本原性意义。
三、学习型城市包容度提升的行动策略要点
为促进具有包容特征的学习型城市发展，《麦德林宣言》提出了七方面的建议，基本观点是要整体性地理解包容，即认识到个体所遭受的被排斥并非都是同质的、一样的。比如有研究提出，排斥可以发生在政治、经济、文化、社会四个基本领域，被排斥的原因既可能是制度性的、组织性的，也可能来自个体的自毁性表现。在当下的信息社会，网络社会排斥又成为新的问题。因此要从个体、社区、社会不同层面为包容的达成提供系统支持。为更好地理解这些建议，本文以结构化方式展示如下（见图2）
1.个体层面
(1)保障弱势群体的终身学习机会参与。《麦德林宣言》中不仅一次地提到要特别重视保障弱势群体的终身学习机会参与，这是包容原则所体现的全民纳入的基本要求。在背景报告中，此次会议特别提到了四类群体：高危青年（如NEET，Not in Education, Employment or Training）、移民、被数字化排斥的群体、残障群体。例如，欧洲培训基金会对于NEET群体提供了三类政策支持：保护性政策，即防止青少年早期辍学，为他们从学校到工作的过渡提供支持；重整性政策，即支持年轻人再次进入教育或者劳动力市场；补偿性政策，即提供一些社会性的支持举措作为缓解被排斥的最后手段。又如，德国汉堡市实施了一项名为“我是汉堡人”的试点计划，主要为移民提供信息、指导和教育，帮助他们顺利度过归化期（naturalization）。同时《麦德林宣言》还提出，终身学习机会要贯穿于学习的全过程以及项目的规划、开发、实施、监测与评估等各阶段，以进一步促进学习过程与结果的平等。
(2)以数据支持的现状评估为基础进行干预。大数据时代的教育和学习发展，更需要以系统数据的收集与分析为基础，使得干预建立在全面、准确的现状评估基础之上。联合国教科文组织为此也做了不少工作。例如，为达成2000年在达喀尔形成的世界全民教育六大目标，它从2002年开始至今已连续出版15本年度监测报告，或全面汇报或主题聚焦，为全民教育在全球的推进提供了基于数据和比较的研究与行动支持。其中，2019年监测报告的主题是“移民、居无定所与教育”。该报告显示，全球移民数量从20世纪60年代的9300万已提高到2015年的2.41亿，2017年估计上升至2.58亿，占全球总人口的3.4%；移民的主要通道是从东欧到西欧，从北非到南欧，从南亚到海湾国家；其中从墨西哥移民美国的绝对规模最大，至2017年已超过1200万。对移民现状和流动特点的把握，有利于各国与国际组织判断全球人口变化与流动趋势，预测与之有关的教育、就业、福利等社会问题，以便做好相关预案。
(3)依据不同群体的具体需求来设计多样化的终身学习项目。对于需求的了解和分析是任何教育和学习项目实施的开端，因此，针对不同群体开展需求调查并为之设置相应的学习项目是支持其终身学习的有力举措。例如，联合国驻扎在阿拉伯地区的区域科学局的教育团队，在埃及教育与技术教育部、成人教育局等部门的帮助下，于吉萨省发起了一项针对女性的扫盲项目，来自中国、美国的信息科技公司为该项目提供了交互式的跨平台数字应用程序支持，主要目的是为女性的本土语言学习和终身学习时代的信息素养学习提供支持。一些城市重点服务残障者，为其设置专门项目，例如，希腊的拉里萨市专门为残障儿童组织夏令营活动，并和希腊全国残障人士联盟、地方残障者协会、父母协会、学校合作举办“残障关注周”（a disability awareness week），这类活动强调残障和学习的相关性。在挪威奥斯陆，年满16周岁及以上的难民有义务完成至少600小时的语言培训，某些有特殊需要的人甚至可以接受高达3000小时的培训。
2.社区层面
在学习型城市的概念框架之下，社区应该是指处于城市与个体层面之间的环境，比如所居住的小区、就职机构、社群组织等。《麦德林宣言》并没有直接说明社区层面如何为城市的包容提供具体的支持，但是明确提出要在联合国教科文组织终身学习研究所的指导下，开展不同体制与文化背景下城市与社区之间包容性政策经验的共享与互学。此次会议的另一项成果《联合国教科文组织全球学习型城市网络战略草案（2019—2021）》也专门为此设置了一项相关工作，即鼓励专题组成员城市之间进行定期的政策与实践的沟通。有关这方面的举措，我们可以回顾前三届国际学习型城市大会的成果，比如，《建设学习型城市北京宣言》就曾提出，要认识到本土社区文化、历史、认知和学习方式的重要性，它们都是宝贵资源，要加以使用。我国当下社区教育融入社区治理的政策趋势，也是在社区层面寻求推进城市包容的有利条件。
3.社会层面
(1)政策与实践的情景化运作。政策与实践的情景化，指的是在联合国教科文组织关于学习型城市建设的总体框架之下，各地要依照实际情况酌情设计自己的学习政策，开展符合地情的本土实践，尤其要考虑农村发展和某些应急情况。因此，“全球视野，地方行动”可以成为这方面的基本指导性策略。例如，《麦德林宣言》确认的四类主要高危群体，是对支撑背景报告各个案例所涉及群体的归纳，报告同时提醒，其他可能的高危群体也需要得到确认，比如无家可归者、老年人、监狱服刑人员等。教育和学习发展的不平衡在全球广泛存在，国家、地区与城市之间的差异需要我们采取相应的对策行动。比如，研究显示：韩国老年人的识字能力明显落后于年轻人，差距在50分以上，年轻人识字技能得分领先明显，超过世界平均水平20分；而在英国，这种代际的差异要小得多，但英国老年人和年轻人的识字能力普遍都弱于韩国年轻人，甚至都要稍稍低于世界平均水平。如果要为此问题制定政策与行动方案，那么韩国需要支持的主体对象是老年群体，而英国则需要顾及全民。
(2)改善城市的基础设施。提供充足和高质量的基础设施，是城市提高包容性的物质前提。基于对弱势群体的关注，《麦德林宣言》特别提到要注意两种情况，一种是残障者的身体可及性，一种是被数字排斥群体的互联网接入。比如，阿联酋的沙迦市在2018年被世界残障者协会认定为可及性城市，原因就在于在过去的38年间，该市为残障群体提供了各种专门服务，尤其在交通便利方面。世界残障者协会甚至2013年在该地建立了办公机构，实地参访所有的政府部门和私人机构，告知各机构有助于残障者活动的工程标准，并让这些机构将标准应用在未来项目当中或者整合进已有的项目。苏格兰的格拉斯哥市致力于城市信息化升级，于2018年发布“数字格拉斯哥战略”，服务于本市发展数字经济和智慧城市的目标，并把数字包容、数字化参与融入其中，旨在提高每一位市民的生活品质。新加坡创立了“我的未来技能门户网站”，目的是为每位公民创建个性化的学习与生涯档案，方便其获取劳动力市场动态以及各类有关的培训与就业机会等。
2030年就在前方，必须加速推进可持续发展目标的进程。作为第四次国际学习型城市大会的主要成果之一，《麦德林宣言》紧扣《2030议程》基本目标与任务，以学习型城市建设为主要举措，确立包容为基本原则，既直接回应了现实背景的迫切要求，也一如既往地体现了对联合国教科文组织关于教育之全民、人文、终身等思想内核的把握。建议各国以此为新的契机，积极推动新一轮学习型城市建设，为全球可持续发展目标的如期实现共同努力！
引用本文请标注：朱敏.包容是终身学习与可持续城市发展的基本原则——第四届国际学习型城市大会成果《麦德林宣言》解读[J].终身教育研究,2019(06)：3-9.